近日，上海市十三屆人大常委會(huì)三十五次會(huì)議對(duì)《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）進(jìn)行了一審。這標(biāo)志著上海在全國(guó)率先以地方立法的方式促進(jìn)商品包裝減量?！恫莅浮访鞔_，該規(guī)定適用全市行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)及銷(xiāo)售的所有商品，由質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)承擔(dān)全部監(jiān)管責(zé)任。

      商品包裝涉及的內(nèi)容很廣，管理工作涉及發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局、環(huán)保局等多個(gè)部門(mén)，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政府“三定方案”，都沒(méi)有明確該項(xiàng)工作的主管部門(mén)，現(xiàn)實(shí)中這項(xiàng)工作職責(zé)分工不清，管理界面模糊。《草案》明確由質(zhì)監(jiān)部門(mén)全程負(fù)責(zé)商品包裝物減量的監(jiān)管工作，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的包裝物減量均由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。

      記者在此次審議中了解到，目前，商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)源頭來(lái)規(guī)范包裝行為最為有效。上海是個(gè)開(kāi)放性的大市場(chǎng)，非本地生產(chǎn)的商品占很大比重，因此，只有通過(guò)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的監(jiān)管并向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，才能對(duì)源頭起到有效的管控作用。為了避免分段管理的弊端，讓監(jiān)管責(zé)任更加清晰，從標(biāo)準(zhǔn)管理的角度，質(zhì)監(jiān)部門(mén)相比其他部門(mén)技術(shù)手段支撐力度更大。

      但值得注意的是，目前國(guó)家雖有限制商品過(guò)度包裝的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏相應(yīng)罰則，因此，治理商品過(guò)度包裝往往難以奏效。對(duì)過(guò)度包裝設(shè)定法律責(zé)任，是當(dāng)前管理部門(mén)處置違法行為急需突破的問(wèn)題。

      由于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等上位法對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的過(guò)度包裝行為未規(guī)定相應(yīng)處罰，按照《立法法》和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，地方立法對(duì)此不宜設(shè)定罰則。因此，《草案》厘清了有關(guān)法律責(zé)任問(wèn)題，對(duì)生產(chǎn)者違反強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行商品包裝的，只作“責(zé)令停止違法行為，限期改正”的規(guī)定。但考慮到本次立法將監(jiān)管重點(diǎn)設(shè)定在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，而上位法未對(duì)“銷(xiāo)售違反國(guó)家強(qiáng)制性包裝規(guī)定的商品”這一行為做規(guī)定，因此，地方立法存在設(shè)立罰則的空間。本著“過(guò)罰相當(dāng)”的原則，《草案》規(guī)定銷(xiāo)售者銷(xiāo)售違反強(qiáng)制性規(guī)定商品的，責(zé)令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷(xiāo)售的，處2000元以上兩萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處兩萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。

      記者注意到，《草案》對(duì)已有限制商品過(guò)度包裝標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)和產(chǎn)品做了約束性規(guī)定，明確生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者不得違反國(guó)家限制過(guò)度包裝標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性規(guī)定，銷(xiāo)售者不得銷(xiāo)售過(guò)度包裝商品，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者違反規(guī)定生產(chǎn)或銷(xiāo)售過(guò)度包裝商品的，規(guī)定了停止生產(chǎn)或銷(xiāo)售及處相應(yīng)的罰款，對(duì)于國(guó)家尚未出臺(tái)限制過(guò)度包裝標(biāo)準(zhǔn)的，《草案》應(yīng)從政府政策引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引領(lǐng)、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用等方面作出規(guī)定。

      記者在調(diào)研時(shí)，有關(guān)人士表示，基于目前行政架構(gòu)和資源配置，如果監(jiān)管由質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭，作為管理抓手，質(zhì)監(jiān)部門(mén)有能力在統(tǒng)籌引領(lǐng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定方面提供技術(shù)手段支撐，但《草案》還應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部門(mén)在包裝物減量工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，應(yīng)要求工商、食藥監(jiān)、發(fā)改、商務(wù)、經(jīng)信、環(huán)保等部門(mén)加強(qiáng)工作協(xié)同，形成政府各部門(mén)的合力，同時(shí)充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用。

      包裝物減量工作需要全社會(huì)共同推進(jìn)，《草案》確立了“企業(yè)自我約束、政府管理引導(dǎo)、行業(yè)規(guī)范自律、社會(huì)共同監(jiān)督”的原則。其中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)的主體責(zé)任。《草案》關(guān)于包裝要求、生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者義務(wù)及減量措施的規(guī)定，其核心都是突出企業(yè)的自我約束。

      此外，《草案》將激勵(lì)引導(dǎo)措施與約束性措施并重，目的在于除了發(fā)揮規(guī)范、懲戒作用外，充分發(fā)揮其宣示、引導(dǎo)作用，不僅僅是制約商品過(guò)度包裝行為，更重要的是向全社會(huì)傳達(dá)保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源的理念，引導(dǎo)公眾建立新的生活和消費(fèi)方式，從而促進(jìn)良好社會(huì)風(fēng)尚的進(jìn)一步形成。